Fuente: Imagen creada con IA.
Año 2, núm. 16, noviembre de 2026
ISSN 3122-3583
a fondo
Vacíos y limitaciones de la ley: la participación pública
Gabriela Dutrénit,* Martín Puchet Anyul** y Cristina Puga***
Una política científica necesita escuchar a quienes producen, usan y reciben el conocimiento. Este análisis examina cómo la ley vigente redujo los espacios autónomos de participación y plantea por qué el diálogo entre comunidades, gobierno y otros sectores es una condición para una gobernanza democrática.
Desde 2024, cuando se incorporó una Secretaría de Ciencia, Humanidades, Tecnología e Innovación (SECIHTI) a la administración pública federal, esta ha estado trabajando bajo una ley aprobada en 2023 —Ley General en Materia de Humanidades, Ciencias, Tecnologías e Innovación (LGHCTI)—, elaborada como parte del programa gubernamental iniciado en 2018, que contiene serios errores y que, de hecho, supone aún al Consejo Nacional de Humanidades, Ciencias y Tecnologías (Conahcyt) como cabeza de sector.
¿Quién participa cuando se decide el rumbo de la ciencia en México?
La ley mencionada no ha sido remplazada ni reformada de manera integral en su texto principal. Su cuerpo normativo sigue siendo la base jurídica del sector, aunque existan propuestas pendientes en el Congreso para armonizar formalmente los nombres de las instituciones mencionadas en su texto.(1) En tanto, la SECIHTI ha emitido acuerdos operativos y reglamentos propios (como el Reglamento de Becas) basados en las atribuciones que le otorga la ley orgánica, pero incluso contradictorios con la propia LGHCTI.
Desde su diseño, la LGHCTI adoleció de profundas fallas, tanto en su concepción de la actividad científica y en general de la ciencia, la tecnología y la innovación (CTI), como en el profundo retroceso en los mecanismos de participación de los actores interesados en el diseño de las políticas de CTI del país.
La participación pública es una práctica política que permite el ejercicio de un derecho (el derecho a la participación pública) como una forma de empoderamiento de los ciudadanos y, simultáneamente, la gobernabilidad democrática de un país. La construcción de políticas públicas se nutre de la opinión y la deliberación de aquellos interesados directamente en cada asunto y, por lo mismo, coloca a la participación pública en el centro de estos procesos.(2)
También la participación es un derecho con rango constitucional en virtud del artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, vigente desde 1976, que dice: “Todos los ciudadanos gozarán […] sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.
Esta participación se extiende particularmente a las políticas que ponen en práctica los gobiernos. La Observación General a dicho artículo, emitida en 1996 por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, está referida expresamente a los asuntos públicos en que se puede y debe participar. En particular dice que esta participación “Abarca todos los aspectos de la administración pública y la formulación y aplicación de políticas internacionales, nacionales, regionales y locales”.
Del Foro Consultivo al Órgano Interno Consultivo: el cambio también redefine quién tiene voz
En concordancia con dicho Pacto, el artículo 3º constitucional en su fracción V mandató que tanto en relación con el apoyo a las actividades de investigación e innovación el Estado deberá actuar “conforme a las bases de coordinación, vinculación y participación que establezcan las leyes en la materia”. Ello obliga a involucrar a las partes interesadas en los procesos de toma de decisiones, lo cual lleva, a su vez, a la necesidad de fomentar el diálogo entre las partes interesadas, los formuladores de políticas y los legisladores para cada proceso. La literatura sobre participación pública define a las partes interesadas, es decir, a aquellas personas u organizaciones que pueden verse afectadas por las decisiones que toma el gobierno, como stakeholders. Hay experiencias en varias regiones del mundo que prueban que el diálogo entre stakeholders y responsables de la formulación de políticas incide positivamente en el éxito del diseño y la implementación de las políticas públicas.
El concepto de gobernanza, cuyo uso se ha extendido en muchos ámbitos y se usa con extrema liberalidad en el discurso político, remite justamente a experiencias de colaboración entre diferentes sectores para la resolución de diversos problemas.(3) Cuando se realiza entre gobierno y ciudadanos a través de procesos deliberativos y participativos es cuando se habla más precisamente de gobernanza democrática. No se trata de un proceso sencillo. Para concretar los elementos de una política pública, de una propuesta aceptable, hay que oír alternativas, unificar oposiciones y alcanzar acuerdos. Si no se puede consensar el proyecto original de los diversos actores, habrá que ir a la segunda o a la tercera mejor opción. La deliberación democrática, dice con razón Luis Aguilar,(4) “no es armónica y fácil: es tensa y polémica”. Requiere, por lo mismo —dice—, de condiciones institucionales para su ejercicio y de acuerdos en torno a una ética deliberativa que incluya el respeto a la libertad y la equidad entre los participantes, así como la calidad lógica de los argumentos expresados, elementos imprescindibles de un diálogo fructífero. En efecto, el diálogo democrático es el elemento central de los procesos participativos. Cuentas y Linares Méndez (5) lo definen así:
El diálogo es un proceso de genuina interacción mediante el cual los seres humanos se escuchan unos a otros con tal profundidad y respeto que cambian mediante lo que aprenden. Cada uno de los participantes en un diálogo se esfuerza para incorporar las preocupaciones de los otros a su propia perspectiva, aun cuando persista el desacuerdo. Ninguno de los participantes renuncia a su identidad, pero cada uno reconoce la validez de las reivindicaciones humanas de los demás y en consecuencia actúa en forma diferente hacia los otros.
Los procesos de diálogo son complejos; deben ser diseñados de acuerdo con la naturaleza de los agentes que participan y reforzados con compromisos como la inclusividad, la información compartida, la tolerancia y la transparencia. Hay muchas experiencias interesantes en México y toda América Latina, como las que documentan Dutrénit y Natera (6) en un proyecto sobre procesos de diálogo entre diferentes agentes del sector de CTI en varios países, incluido México.
Las experiencias de participación pública en la política de CTI han adquirido un interés significativo en las últimas décadas. En este ámbito, los stakeholders son un conjunto heterogéneo de actores académicos, de miembros del sector privado y de ciudadanos que intervienen en la producción, difusión y utilización de la ciencia y requieren interactuar con los actores gubernamentales responsables de la política pública.(7) Su participación es fundamental para encontrar soluciones a problemas políticos durante el establecimiento de la agenda de las políticas de CTI, en particular para superar las brechas asociadas a fallas sistémicas de los sistemas nacionales de CTI como el funcionamiento de las redes, las limitaciones institucionales y los factores contextuales.(8) Más recientemente, la justificación de la intervención pública asociada a la CTI también se ha relacionado con la identificación de objetivos sociales como el medio ambiente, la salud, la seguridad alimentaria y la sociedad inclusiva, entre otros.(9)
En 2002 se aprobó una Ley de Ciencia y Tecnología (LCyT) que orientó hasta 2018 las políticas del sector de CTI e introdujo un enfoque sistémico que permitió integrar a los diferentes actores interesados y reestructurar organizativamente al sector. Modificaciones posteriores, junto con otras reformas relacionadas (por ejemplo, el presupuesto integrado para CTI), introdujeron cambios institucionales favorables para la estructuración y la gobernanza del sistema nacional de CTI. Entre los principales rasgos destacan el liderazgo presidencial del sector de CTI, la preocupación por vincular la oferta y la demanda de conocimiento, la descentralización basada en una distribución regional de instituciones y recursos; la gestión de estos últimos a través de fondos sectoriales y mixtos, el establecimiento de fondos concursables y la participación activa de las partes interesadas.
En lo que concierne a la participación pública, la LCyT de 2002 creó un espacio formal para las partes interesadas. Bajo criterios de pluralidad, representatividad y renovación periódica se estableció un Foro consultivo responsable de “promover la expresión de la comunidad científica, tecnológica y del sector productivo para la formulación de propuestas en materia de políticas y programas de investigación científica y tecnológica”.(10) El Foro Consultivo Científico y Tecnológico (FCCyT) contaba con una mesa directiva formada por 20 integrantes, 12 de los cuales eran los titulares o representantes de las siguientes organizaciones: Academia Mexicana de Ciencias, Academia Mexicana de Ingeniería, Academia Nacional de Medicina, Asociación Mexicana de Directivos de la Investigación Aplicada y Desarrollo Tecnológico (Adiat), Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), Confederación Nacional de Cámaras Industriales, Consejo Nacional Agropecuario, Confederación Patronal de la República Mexicana, Cámara Nacional de la Industria de la Transformación, Academia Mexicana de la Lengua, Academia Mexicana de Historia y Consejo Mexicano de Ciencias Sociales. Incluía, asimismo, a un representante de la Red Nacional de Consejos y Organismos Estatales de Ciencia y Tecnología (Rednacecyt), la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), el Instituto Politécnico Nacional (IPN), el Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del IPN (Cinvestav) y el Sistema de Centros Públicos de Investigación. A estos se sumaban tres representantes de los investigadores provenientes de las ciencias sociales y humanidades, de las ciencias exactas y naturales, y de la ingeniería y la tecnología, respectivamente, quienes actuaban a título personal y eran electos por los propios integrantes del Sistema Nacional de Investigadores, a través de convocatorias que expedían conjuntamente el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) y el FCCyT.
Concebido como espacio de encuentro entre todos los actores del sistema, el FCCyT contaba por ley con autonomía frente al Conacyt y estaba dotado de capacidad legal para actuar como órgano de consulta permanente del Poder Ejecutivo. Desde sus inicios participó en todos los órganos gubernamentales de CTI y en los organismos de la gobernanza del sistema. Entre sus funciones principales destacaban: 1) actuar como órgano consultivo y asesor permanente y autónomo del Poder Ejecutivo a nivel federal y a petición del Poder Legislativo, y 2) fungir como instancia para la expresión y comunicación de propuestas al gobierno por parte de las comunidades del Sistema Nacional de CTI vinculadas a ámbitos como la academia, el sector empresarial, el gobierno y las organizaciones sociales. El Foro, además, coordinó la voz de las comunidades al encargarse de organizar los procesos de diálogo, darles forma y transferirlos ya consensuados a los formuladores de políticas.
Sin deliberación plural, la política científica corre el riesgo de convertirse en decisión discrecional
La nueva LGHCTI expedida en 2023 significó una regresión democrática en el sector de CTI, al generar las condiciones para retornar al dominio de las políticas gubernamentales. En términos de la participación pública, el organismo permanente y autónomo de consulta fue remplazado por un “Órgano Interno Consultivo”, como lo definen los artículos 20 y 72 de la LGHCTI y lo caracteriza el Estatuto Orgánico del nuevo Consejo Nacional de Humanidades, Ciencias, Tecnologías e Innovación. Las decisiones se centralizaron e incluso se suprimió la voz de los organismos de ciencia de todo el país que participaban periódicamente en una Conferencia Nacional.(11)
Aunque con el traslado de las responsabilidades de la política científica a una Secretaría (la SECIHTI) se han hecho algunos cambios en las políticas trazadas en el periodo 2018-2024, la ley que contiene numerosas contradicciones, errores de planteamiento, vaguedades y uso excesivo de elementos retóricos no ha sido modificada y el desempeño oficial mantiene las inercias del sexenio anterior. En términos de la participación pública, continúa el retroceso asociado a la LGHCTI, las voces de las partes interesadas no son escuchadas institucionalmente y las decisiones tienen un marcado carácter discrecional.
La participación de las partes interesadas, por sí misma, no garantiza la mejora de la toma de decisiones, el diseño y la implementación, o de las prácticas públicas en la gobernanza de los sistemas de CTI. Sin embargo, es un paso necesario para una mayor democratización de la CTI. Varios autores sostienen que la diferencia entre la política gubernamental y la política pública radica precisamente en la capacidad de participación de las partes interesadas en sus procesos de formulación ([pendiente: Aguilar, 1992]; [pendiente: Valenti y Flores, 2009]). Esta participación requiere legislación, arreglos institucionales, normas y reglas del juego. Vale la pena destacar que en algunos países la participación pública se ha convertido en un principio central de la formulación de políticas públicas.
México y el resto de los países de la región de América Latina y el Caribe (ALC) han avanzado en la construcción de sistemas de CTI, pero aún están en una fase inmadura y emergente.(12) Uno de los desafíos que enfrentan es cómo generar consenso entre las partes interesadas y cómo traducir las propuestas en un lenguaje institucional y/o gubernamental que sea entendible por los formuladores de la política.
La región tiene características comunes y diferencias. Entre los rasgos comunes destaca la fuerte presencia de universidades en los sistemas de CTI, la existencia en la mayoría de los países de consejos nacionales de CTI —algunos han avanzado hacia la creación de secretarías de Estado o ministerios de CTI— y la reducida participación del gasto privado que deja al gobierno como el principal financiador del gasto en investigación y desarrollo experimental (GIDE). En esta senda de construcción, los países han adoptado, a diferentes ritmos y con disímil intensidad, un enfoque sistémico de la política de CTI, aunque básicamente persiste un modelo lineal de innovación. Hay, no obstante, una tendencia a pasar de políticas de ciencia gubernamentales a políticas de Estado que trasciendan los horizontes de cada gobierno.(13) Es en este último contexto donde la participación de las partes interesadas se convirtió en un tema relevante.
Los avances de los sistemas de CTI y de la participación pública no son lineales; a los cambios le suceden retrocesos antes de un nuevo avance. Actualmente, el principal retroceso en el sistema mexicano de ciencia es la eliminación de espacios para que se manifieste libremente la voz de los sectores interesados. La esperada modificación de la LGHCTI deberá incluir mecanismos de participación que permitan la expresión autónoma de las comunidades de CTI y el diálogo razonado, informado y propositivo entre sectores, de forma que se tenga una organización basada efectivamente en la gobernanza democrática.
* Investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana.
*** Investigadora de la Universidad Nacional Autónoma de México.
Referencias
(1) Red ProCienciaMx. (2025, 4 de junio). Propuestas de modificación de la Ley General de HCTI entregadas a la SECIHTI. https://redprociencia.mx
(2) Jensen, C. (2005). Citizen projects and consensus-building at the Danish Board of Technology: on experiments in democracy. Acta Sociologica, 48(3), 221-235; y Griessler, E., Biegelbauer, P. y Hansen, J. (2011). Citizen’s impact on knowledge intensive policy: introduction to a special issue. Science and Public Policy, 38(8), 583-588.
(3) Puga, C. (2021). Gobernanza local, gobernanza nacional. Espacios transnacionales, enero-junio. www.espaciostransnacionales.org
(4) Aguilar Villanueva, L. (2025). Las limitaciones políticas y cognoscitivas de la gobernanza pública del siglo XXI [documento presentado en el Seminario Internacional de Primavera del Programa Universitario de Gobierno]. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-UNAM.
(5) Cuentas, M. A. y Linares Méndez, A. (2013). Guía práctica de diálogo democrático. OEA y PNUD.
(6) Dutrénit, G. y Natera, J. M. (eds.). (2017). Procesos de diálogo para la formulación de políticas de CTI en América Latina y España. CLACSO.
(7) Dutrénit, G. y Natera, J. M. (eds.). (2017). Procesos de diálogo para la formulación de políticas de CTI en América Latina y España. CLACSO.
(8) Woolthuis, R., Lankhuizen, M. y Gilsing, V. (2005). A system failure framework for innovation policy design. Technovation, 25(6), 609-619; y Smits, R., Kuhlmann, S. y Shapira, P. (2010). The theory and practice of innovation policy: an international research handbook. Edward Elgar.
(9) European Union. (2013). Horizon 2020-Excellent Science, Competitive Industries, Better Society.
(10) Ley de Ciencia y Tecnología. (DOF, 5 de junio de 2002). [Abrogada].
(11) Puga, C. y Valderrama, B. (2024). La política científica de la 4T y la resiliencia de una comunidad. En M. A. López Leyva y A. Monsivaís (coords.), Como se sostiene la democracia. IISUNAM.
(12) Dutrénit, G. y Sutz, J. (eds.). (2014). National Innovation Systems, Social Inclusion and Development: The Latin American Experience. Edward Elgar.
(13) Ordóñez-Matamoros, G., Tadlaoui, S., Porras, S., Duarte, J., López, L., Martínez, L. y Calderón, G. (2013). Manual de análisis y diseño de políticas públicas. Universidad Externado de Colombia.
