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Año 1, núm. 12, julio de 2026
ISSN 3122-3583
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Uruguay en su laberinto: ciclos rentistas, límites del crecimiento y la necesidad de una estrategia nacional de desarrollo
Rodrigo Alonso *
Uruguay ha repetido durante cinco décadas un mismo ciclo: auge, apreciación cambiaria, entrada de capitales, déficit externo y estancamiento. En este texto se explica que la salida no está en administrar mejor el ciclo, sino en construir una estrategia nacional de desarrollo que transforme la estructura productiva.
El problema uruguayo no es una sucesión de errores de gobierno, sino una forma estructural de inserción en la economía mundial.
I. El patrón que ningún gobierno elige pero todos reproducen
Hay una imagen que sintetiza la trayectoria económica uruguaya de las últimas cinco décadas: la de un déjà vu. Basta observar la evolución del producto bruto interno (PBI), el tipo de cambio real y los saldos externos entre 1972 y 2017 para identificar un patrón recurrente que trasciende gobiernos y orientaciones ideológicas. No se trata de una sucesión de errores de política económica. Se trata de algo más profundo: el metabolismo económico y sus grandes lógicas, que se deriva de la posición que Uruguay ocupa en la división internacional del trabajo.
El siguiente gráfico muestra con claridad tres grandes ciclos económicos. En cada uno de ellos se repite la misma secuencia: una fase de expansión del PBI asociada a la apreciación progresiva del tipo de cambio real y a una entrada sostenida de capitales externos, seguida por una fase de contracción donde el tipo de cambio se deprecia abruptamente, el producto cae y el balance externo acusa el impacto.
Fuente: elaboración propia con base en Maubrigades (TCR), Oyhantçabal Benelli (cuenta corriente y cuenta capital) y PHES-FCS-UdelaR (PBI).
El primer ciclo recorre prácticamente toda la dictadura cívico-militar. Su fase de expansión se extiende entre 1973 y 1981, traccionada por un microboom de precios de la carne (entre 1972 y 1974) y la posterior expansión de exportaciones no tradicionales hacia Brasil, combinada con un agresivo endeudamiento externo en un contexto internacional de petrodólares baratos y tasas de interés bajas. El tipo de cambio real se aprecia sostenidamente a lo largo de toda la década, alcanzando niveles máximos hacia 1980. La fase de contracción llega con la crisis “de la tablita” en 1982-1984: el PBI cae aproximadamente un 10 % en 1982 y el tipo de cambio se devalúa brutalmente.
El segundo ciclo arranca con el impulso de recuperación poscrisis y recorre los años de la transición democrática y los noventa. Su fase de expansión va de 1985 a 1998. Es un ciclo de menor intensidad rentista que el anterior: los precios de las materias primas no vivieron el boom de los setenta y la expansión se apoyó más en la apertura financiera, el ingreso de capitales y la sobrevaluación cambiaria como ancla antiinflacionaria. El tipo de cambio real se aprecia nuevamente de forma sostenida. La contracción llega con la crisis de 1999-2002: el PBI acumula una caída de casi 18 % entre 1999 y 2002 —la mayor de la historia reciente—, el sistema bancario colapsa y el tipo de cambio se deprecia un 100 % en pocas semanas.
El tercer ciclo es el más virtuoso en términos distributivos. Su fase de expansión corre entre 2003 y 2014, impulsada por el último gran boom de commodities de la historia reciente, liderado por la soja, la celulosa y la carne vacuna, con China como destino principal de creciente gravitación. El tipo de cambio real vuelve a apreciarse sostenidamente. A diferencia de los ciclos anteriores, esta fase expansiva se combina con una fuerte recuperación salarial, reducción del desempleo y expansión del gasto social. El capital extranjero ingresa masivamente bajo la forma de inversión extranjera directa. A partir de 2015 se inicia una fase de estancamiento relativo que se prolonga hasta el presente, coincidiendo con el fin del boom de commodities y el cierre del proceso de sostenida apreciación cambiaria, aunque el tipo de cambio se sostiene en niveles históricamente apreciados. Este ciclo aún no concluye y, en vez de expresar su fase descendente como una crisis abrupta, se está comportando como una larga meseta de diez años, creciendo al 1 % promedio anual entre 2015 y 2025.
¿Qué explica esta recurrencia? La respuesta no está en el signo político de los gobiernos: el ciclo 1 transcurre bajo una dictadura militar de orientación liberal; el ciclo 2 bajo gobiernos democráticos de derecha; el ciclo 3 bajo gobiernos del Frente Amplio de orientación progresista. La recurrencia del patrón sugiere que su determinación es más estructural que política.
Uruguay es una economía que, desde mediados del siglo XIX, se especializó en la exportación de bienes agrarios gracias a una dotación generosa de recursos naturales: praderas fértiles, régimen de lluvias favorable, topografía apta para la exportación. Esta especialización nunca fue alterada por la nueva división internacional del trabajo surgida desde la segunda mitad del siglo XX. A diferencia de México o de los países del sudeste asiático, Uruguay no migró hacia la producción manufacturera de bajo costo ni desarrolló una base industrial tecnológicamente densa. Continuó siendo, en lo esencial, un exportador de bienes primarios portadores de renta agraria.
La renta de la tierra opera como el principal motor de los ciclos. Cuando los precios internacionales de los bienes primarios suben, la renta crece, ingresan divisas, el tipo de cambio se aprecia y esa apreciación distribuye la renta al conjunto de la economía: abarata importaciones, sostiene salarios reales, dinamiza el consumo y atrae capital extranjero. La expansión es real, pero está construida sobre un ingreso extraordinario y oscilante.
El problema es que la misma expansión genera sus propias contradicciones. El ingreso masivo de capital extranjero, bajo la forma de inversión directa o de deuda, que caracteriza las fases de auge no es gratuito: exige, en contrapartida, una salida creciente de divisas en concepto de remisión de utilidades e intereses. Esa salida engrosa estructuralmente el déficit de la cuenta corriente, el cual se agrava por la sobrevaluación. Durante la fase de expansión, ese déficit puede sostenerse porque la propia cuenta financiera lo compensa: siguen ingresando capitales que equilibran la balanza de pagos. Cuando los precios de los bienes primarios caen y/o el flujo de capitales externos se interrumpe, disminuye o se revierte —por ejemplo, por variaciones en la tasa de interés internacional—, se desarma todo el andamiaje. Además, se frena el dinamismo económico, los capitales dejan de ingresar y comienzan a retirarse, agudizando la presión sobre las reservas y sobre el tipo de cambio. También llega la devaluación y, con ella, la caída del salario real, la reducción del gasto público y el ajuste. La misma mecánica que produce la expansión produce la contracción: son dos caras de una misma moneda.
Más crecimiento no basta si reproduce la misma matriz primario-exportadora que prepara la siguiente contracción.
II. La necesidad de una estrategia nacional de desarrollo
Del diagnóstico anterior se desprende que el crecimiento per se no resuelve el problema. Uruguay ha tenido tres ciclos de expansión significativa en cincuenta años y, sin embargo, su posición en la división internacional del trabajo no se alteró sustancialmente ni se ha producido una mejora sustantiva de nuestra productividad media relativa. Lo que muestra la experiencia histórica es que cada fase de auge preparó las condiciones de la siguiente contracción.
Esto no implica que el crecimiento sea irrelevante; implica que la pregunta relevante no es solo cuánto crece la economía sino cómo y en qué dirección crece. Si este se apoya en la exportación de bienes primarios con escaso procesamiento, si la inversión se concentra en sectores que capturan renta sin generar capacidades tecnológicas nuevas, si la apreciación cambiaria que acompaña el auge desincentiva la diversificación productiva, entonces más ciclos de crecimiento reproducirán el mismo resultado: una economía atrapada en su condición estructural. De ahí la centralidad de una estrategia nacional de desarrollo (END) como instrumento de intervención deliberada sobre la cualidad y la dirección del crecimiento.
Una END tiene su núcleo en el encadenamiento entre el ahorro nacional, la inversión y la productividad: el desarrollo supone la capacidad de canalizar el ahorro nacional hacia la inversión productiva, elevar sostenidamente el ratio de formación bruta de capital fijo sobre el PBI, con sesgo hacia los sectores transables y la infraestructura, y traducir esa inversión en un aumento de la productividad media del trabajo. Este encadenamiento no opera en el vacío: requiere condiciones habilitantes que son, ellas mismas, políticas estratégicas.
La primera de esas condiciones es la macroeconomía para el desarrollo: un entorno macroeconómico que no obstaculice sino que potencie el cambio estructural por medio de la política macroprudencial, la estabilización del ciclo y la preservación de la estabilidad y competitividad cambiaria. Esto incluye además una reflexión sobre el uso de la renta agraria: si el principal mecanismo de su apropiación es la sobrevaluación cambiaria —un mecanismo “invisible” que transfiere ingresos desde los exportadores primarios hacia el resto de la economía—, ese mecanismo consolida, paradójicamente, el perfil primario exportador, porque solo los bienes portadores de renta soportan tipos de cambio apreciados. Se trata de un uso y distribución “anárquica” de la principal fuente de riqueza y palanca económica nacional.
Las tres condiciones restantes operan en planos complementarios: un Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación orientado a inducir el cambio técnico y elevar la productividad media del trabajo que es, en última instancia, la única fuente de competitividad sostenible en el largo plazo; un plan de infraestructura y energía que opere como vector de inversión y mejore la competitividad sistémica del país; y una política industrial o de desarrollo productivo en sentido amplio que defina sectores estratégicos a priorizar, verticalizando la mirada sobre dónde deben concentrarse los esfuerzos para diversificar y sofisticar la matriz productiva.
No obstante, estas políticas estratégicas no son suficientes si no están respaldadas por dos condiciones institucionales de fondo: la capacidad estatal de planificación de largo plazo, con una institucionalidad pública capaz de orientar los instrumentos con coherencia y continuidad más allá de los ciclos electorales; y el diálogo social y el alineamiento de actores, que reconoce que ninguna estrategia es viable si no cuenta con el acompañamiento del Estado, el movimiento sindical, el empresariado y la academia.
La estabilidad macroeconómica es necesaria, pero se vuelve insuficiente cuando no está acompañada por una política de desarrollo productivo.
III. La tensión entre la estabilización macroeconómica y la política de desarrollo productivo
Uno de los nudos críticos para avanzar en una estrategia nacional de desarrollo es la tensión entre la política macroeconómica orientada a la estabilización y la política de desarrollo productivo. Si la segunda queda subordinada a la primera, su espacio de acción será escaso.
Esa subordinación tiene también un costo para la propia estabilidad macroeconómica, aunque ese costo se pague con rezago. Como muestra la experiencia de los ciclos analizados, una política de estabilización sin estrategia de desarrollo productivo es sostenible en el corto plazo, pero inviable en el largo, porque los equilibrios macroeconómicos que se construyen durante la fase de expansión descansan, en última instancia, sobre el mismo flujo de renta y de capitales externos que los alimenta. Una vez cerrado el ciclo, la contracción los desarticula: el déficit fiscal se dispara, el tipo de cambio colapsa, la deuda se vuelve impagable. La estabilidad macroeconómica, perseguida como fin en sí misma y desconectada de una transformación productiva real, termina siendo tan cíclica como el propio crecimiento que pretende administrar.
Naturalmente, una economía equilibrada y estable es condición necesaria para pensar el desarrollo: no hay transformación productiva posible sobre la base de desequilibrios crónicos, alta inflación o volatilidad cambiaria extrema, pero es condición necesaria, no suficiente. El desarrollo exige algo más que estabilidad: exige una intervención deliberada sobre la estructura productiva que la estabilidad por sí sola no produce ni garantiza.
Para enfrentar este dilema son indispensables dos movimientos fundamentales. El primero es la constitución de una política de desarrollo productivo real y potente, algo que dista de ser la norma en los países sudamericanos. Esto se encadena ineludiblemente con el ejercicio de la planificación y, en su versión más ambiciosa, con la planificación participativa o multiactor. Ambas cosas exigen el desarrollo deliberado de capacidades institucionales sin las cuales la estrategia se reduce a un documento sin tracción.
El segundo movimiento es de geometría institucional: diseñar una arquitectura del Estado que articule virtuosamente la entidad encargada de los equilibrios macroeconómicos y la encargada de la política de desarrollo productivo.
El laberinto uruguayo, que es en gran medida el laberinto latinoamericano, no es una fatalidad. Es una configuración histórica que tiene determinaciones estructurales profundas, pero que no es inmutable. Precisamente porque la recurrencia de los ciclos no se explica por errores de política sino por la forma en que nuestra economía se articula con el mundo, la salida requiere una intervención deliberada sobre la estructura productiva. En ese sentido, el proceso que actualmente lleva adelante el gobierno uruguayo mediante la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y la Agencia Nacional de Desarrollo, convocando a personas trabajadoras, empresarias y académicas en torno a la elaboración de una estrategia nacional de desarrollo, representa una oportunidad que no abunda en la historia reciente del país.
