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Sin ciudadanía no hay control: siete razones para institucionalizar la participación anticorrupción
Nancy García Vázquez *
En medio de un debate que pretende reducir la participación ciudadana en el combate a la corrupción a la simple denuncia, este texto recuerda que la vigilancia democrática exige algo más que alertas aisladas. A partir de la experiencia de los Comités de Participación Ciudadana, se plantean siete razones para defender un involucramiento social activo en los sistemas anticorrupción de México.
En estos días, la narrativa dominante vocifera que la participación ciudadana en el combate a la corrupción fue una apuesta equivocada. Concretamente, existen señalamientos de que la creación de los Comités de Participación Ciudadana (CPC) de los sistemas nacional, estatales y municipales anticorrupción fue un experimento fallido.
Reducir la participación ciudadana a la denuncia ignora que la corrupción requiere vigilancia social permanente, incidencia en políticas públicas y participación en los espacios de decisión.
La creación de estos sistemas fue una experiencia de innovación institucional muy complicada en su diseño. El Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) y los sistemas locales (SLA) son un modelo de coordinación creado mediante reforma constitucional en 2015. Su propósito es articular a las autoridades de los tres órdenes de gobierno y a la sociedad civil en el combate a la corrupción.
En su estructura deliberativa, el órgano máximo es el Comité Coordinador, integrado por siete titulares de instituciones clave (Auditoría Superior de la Federación, Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, Secretaría de la Función Pública, Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Instituto Nacional de Transparencia, Consejo de la Judicatura Federal, y un representante de la Cámara de Diputados) más un representante del CPC, que es la única persona perteneciente a la ciudadanía. La función principal es diseñar, promover y evaluar políticas públicas integrales anticorrupción, como la Política Nacional Anticorrupción.
Los SLA replicaron este modelo en cada una de las 32 entidades federativas y en algunos municipios. Su estructura es similar con un Comité Coordinador con autoridades locales homólogas (titulares de la Contraloría, Auditoría, Fiscalía Anticorrupción, magistrados, órgano garante de transparencia y acceso a la información y quien preside el CPC). Aunque los SLA tienen autonomía para diseñar sus propias políticas anticorrupción, deben coordinarse con el SNA para homologar criterios, compartir información y asegurar coherencia en la estrategia nacional.
En esa suerte de federalismo anticorrupción, la incorporación de la participación ciudadana se promovió mediante la figura de los CPC, se le dotó de facultades legales para proponer políticas públicas, solicitar investigaciones y representar a la sociedad civil en los órganos de decisión. Sin embargo, la implementación efectiva ha enfrentado obstáculos significativos: presupuestos insuficientes, resistencia institucional, limitadas facultades ejecutivas reales del CPC, desarticulación entre órdenes de gobierno y falta de voluntad política para ceder espacios de control efectivo a la ciudadanía. Esta brecha entre el diseño institucional y la operación evidencia que la participación ciudadana ha sido desdeñada e incluso asediada.
Actualmente existen propuestas legislativas contradictorias. Apenas el 19 de enero pasado, se presentaron 15 recomendaciones para reformular el Sistema Nacional Anticorrupción. De estas, siete (46.7 % del total propuesto) van encaminadas a transformar la participación ciudadana a fin de que tenga una incidencia real, capacidad de propuesta y seguimiento, así como una mayor interacción en la presentación de denuncias públicas. No obstante, del propio gobierno y congreso han salido voces que proponen que el único papel que deben tener las personas es ser denunciantes de actos de corrupción.
La contradicción es evidente. La propuesta para corregir los errores de diseño de los CPC busca ampliar la incidencia. La propuesta que promueve solo la figura de la denuncia ciudadana la limita e ignora que la corrupción es un fenómeno social, económico y político profundamente sistémico que va más allá de la buena voluntad de las personas.
Es una obligación democrática e internacional. Diversos tratados internacionales reconocen la participación de la sociedad civil como un elemento esencial para prevenir y combatir la corrupción.
De hecho, ya desde el año 2019, la desaparecida Secretaría de la Función Pública creó el Sistema de Ciudadanos Alertadores de la Corrupción; dicho programa se alineó a la estrategia anticorrupción impulsada durante el gobierno de Andrés Manuel López Obrador. Se trató de un mecanismo para recibir denuncias de actos graves de corrupción, tanto de personas servidoras públicas como de particulares.
Una limitación de esta experiencia es que México ha hecho muy pocos esfuerzos por mejorar los mecanismos de protección a denunciantes. En los años 2022 y 2023, varias instituciones y personas participamos en los diagnósticos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito sobre los esfuerzos de México en la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) en este territorio. Uno de los puntos más débiles fue precisamente la ausencia de mecanismos específicos para reconocer y proteger a personas denunciantes de delitos de corrupción (ONUDC, 2023). Esa agenda está pendiente en el congreso.
En medio de este debate respecto a la conveniencia de cómo incorporar a la ciudadanía en el control de la corrupción, aquí se enuncian siete razones que validan, no una participación solo en calidad de denunciante, sino un involucramiento integral. Estas razones deben discutirse antes de quitar la séptima silla en los sistemas anticorrupción.
- La corrupción es un problema sistémico. No es un problema aislado del gobierno; impacta directamente en la calidad de vida de la ciudadanía, generando desigualdades profundas, deterioro de servicios públicos y pérdida de oportunidades para el desarrollo social (Rose-Ackerman, et al., 2016; PNUD, 2008; Gupta, et al., 2002).
- La corrupción viola la inclusión democrática. Las prácticas corruptas pasan por alto las leyes y normas establecidas democráticamente, excluyendo a quienes no participan en el sistema de intercambios y captura de las instituciones (Uslaner, 2008; Warren, 2004; Della Porta y Vannucci, 1999).
- Los esfuerzos contra la corrupción no pueden dejarse exclusivamente al Estado. Para garantizar la eficacia de las iniciativas anticorrupción, la ciudadanía debe participar activamente. Sin el escrutinio y la presión ciudadana, las instituciones públicas carecen de los controles necesarios para funcionar con transparencia y sentido de la rendición de cuentas (Klitgaard, 1988; Peruzzotti y Smulovitz, 2006; Ackerman, 2004).
- Previene la normalización de la corrupción. Existe el riesgo de que la corrupción se normalice y sea vista como un “mal necesario”. La actitud crítica de la ciudadanía es esencial para mantener la integridad como valor social (Peruzzotti y Smulovitz, 2006; Sandoval, 2016).
- La participación ciudadana fortalece la responsabilidad social. Esta actúa como vigilante de políticas, políticos, funcionarias y funcionarios, manteniéndolos bajo escrutinio permanente, obligando a las y los servidores públicos a comportarse éticamente (Fox, 2015; Peixoto y Fox, 2016).
- Empodera a la sociedad para producir cambios. Se desarrolla la capacidad de producir los cambios deseados en la sociedad. Mediante la participación, la ciudadanía supera barreras de conocimiento y recursos, convirtiéndose en agente de transformación (ONUDC, 2020).
- Es una obligación internacional reconocida. El artículo 13 de la CNUCC establece que los Estados deben promover la participación activa de la sociedad civil en la prevención y lucha contra la corrupción, reconociendo su papel fundamental.
Además de la convención mencionada, la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC) establece que los Estados Parte asumen el compromiso obligatorio de diseñar y promover mecanismos que estimulen la participación activa de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales en la prevención de la corrupción, reforzando este deber mediante una amplia cooperación técnica, otorgando siempre una prioridad estratégica al papel de la ciudadanía.
México había avanzado en cumplir con ambas convenciones. Justo la creación de los CPC era una forma de atenderla; sin embargo, hay señalamientos muy críticos acerca de los resultados obtenidos, incluso desde quienes han pasado por estas organizaciones.
Sería un error generalizar la experiencia nacional con la de las entidades. Máxime si se considera que hubo un cambio muy fuerte en la estrategia nacional para el combate a la corrupción, que terminó por minar el funcionamiento de un SNA que nunca estuvo completo ni en su estructura ni en su operación colegiada.
Democracia participativa en disputa
Lejos de fortalecer la participación ciudadana, algunos ajustes propuestos abrirían la puerta a mayor intervención gubernamental y limitarían la eficacia de consultas, plebiscitos y referéndums.
Sea cual fuere el destino del SNA y los SLA, sus homólogos locales, el Informe sobre la corrupción en México del Instituto de Investigación en Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción (Merino et al., 2023) evidenció 87 buenas prácticas de los CPC estatales. Al clasificarlas, se observó que 58 % de las buenas prácticas identificadas se concentraron en la promoción de la participación social, lo que evidencia un reconocimiento institucional de que la ciudadanía no es un complemento, sino el núcleo del combate a la corrupción. Los CPC crearon mecanismos para la educación cívica o la creación de redes y los consejos ciudadanos.
El 26 % se concentraron en promover mecanismos para obligar a personas servidoras públicas y candidatas a transparentar su situación patrimonial y fiscal; promover modelos de gestión de riesgos de corrupción; el 16 % restante se orientó hacia la coordinación y articulación institucional. Sin embargo, en este informe hay un detalle demoledor: la pretensión de una mayor coordinación institucional liderada por los CPC fue inversamente proporcional a su papel crítico dentro del sistema.
Estos hallazgos y las experiencias posteriores pueden mostrar que la figura de un órgano colegiado ciudadano probablemente no sea el mejor de los mecanismos, si las instancias a su alrededor no tienen disposición de trabajar en modo de gobernanza.
Sin embargo, la experiencia local es valiosa para mostrar dos cosas indiscutibles. Primero, que la ciudadanía debe y puede participar en el control de la corrupción con voz propia. La evidencia señala que la ciudadanía puede desarrollar capacidades técnicas y políticas para diseñar metodologías de rendición de cuentas rigurosas, y movilizar organizaciones civiles, universidades y sector privado.
Segundo, mientras no existan mecanismos institucionales suficientes y eficientes para proteger a quienes desean denunciar un acto de corrupción, la ciudadanía volverá a automarginarse por razones obvias: desconfianza, miedo y sobrevivencia.
Sin duda, la participación ciudadana en el combate a la corrupción debe estar como uno de los ejes fundamentales para una reforma anticorrupción. Existe ya un camino avanzado que no es perfecto, pero que ha dejado numerosas lecciones que este país no puede desperdiciar.
* Profesora investigadora de la Universidad de Guadalajara.
Referencias
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Fox, J. (2015). Social accountability: What does the evidence really say? World Development, 72, 346–361.
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Klitgaard, R. (1988). Controlling corruption. University of California Press.
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